May 12, 2009教育文化組高級助理研究員 劉新圓
教文(研) 098-005 號
政府在2002年開始提倡文化創意產業，今年初行政院提出「文化創意產業發展法草案」，無論在目標、範圍界定或執行策略上，一直飽受批評，也至今未見成效。國內已有些專家學者發表過對文創業的看法，但就政策面來看，真正有幫助的並不多。筆者擬就「政府該怎麼做才能振興文創產業」為出發點，釐清文化、文化產業及產業的定義，並提出具體建言。
一、何謂文化
「文化」一詞，已普遍為人使用，但是，它的定義到底是什麼，卻沒有明確的定論。一般而言，廣義的文化，是指一特定社會中，人們共有或接受的信仰、生活方式、藝術與習俗。狹義的文化，是指藝術、音樂與文學，簡單地說，就是「藝術」。阿多諾(Theodor Adorno)及霍克海默(Max Horkheimer)認為，文化的理想狀態就是藝術，是人類創造力特殊而卓越的型態。世界各國文化政策所管的「文化」，其實是狹義的文化：藝術，這是因為藝術代表國家形象，被視為精神生活水準的指標。
二、何謂文化產業
(一)詞源
文化產業原本是譯作「文化工業」，”cultural industry”，此字見於由法蘭克福學派的阿多諾與霍克海默於1940年代所著《啟蒙的辯證》(Dialektik der Aufklarung)的其中一章節。雖然cultural industry的字眼並不是他們首創，但他們的批判卻引起廣大的注意。他們認為，藝術能讓生活更加美好，但文化工業卻將文化商品化，任人隨意買賣。
廿世紀中葉，法國社會學家米亞基(Miège, Bernard) 等人，提出了”cultural industries”，以複數取代單數，比較符合現在我們使用的「文化產業」譯詞。他們認為文化產業的運作方式是多元的，並非單一型態。其次，承認文化商品化會造成藝術的膚淺化，但同時也帶來令人激賞的創新方向。事實上，文化產業本來就具有複雜、爭議性與矛盾的本質。
(二)文化產業的定義？
文化產業的定義與範圍是什麼，這在推動文化產業時，是最先要解決的核心問題，否則，我們永遠搞不清楚要推動的是什麼。如果我們以廣義的文化來定義文化產業中的文化，亦即人類學所定義的「人類生活的全貌」，或者「文化就是生活」等，那麼，所有產業都會納入文化產業的範圍，因為沒有一項產業跟生活無關，所以這樣的定義等於沒有定義。
也有人將文化產業定義為「利用文化來創造財富的產業」，這並不算錯，因為文化產業一定是利用文化來創造財富，但是，用文化來創造財富卻未必就是文化產業。例如礦泉水的包裝，我們可以注意到，業者無不絞盡腦汁把它設計得更漂亮或更特別，以吸引消費者購買，這個設計本身就牽涉到文化、藝術，但我們不能說礦泉水是文化產業。
筆者認為，英國學者David Hesmondhalgh所定義的文化產業是個人目前所見最精準的。他認為，文化產業的製品都是文本，可以任人加以解讀。文本包括歌曲、敘事或表演等，它主要是為了引起心智反應，充滿豐富的表徵意涵，藉此達成溝通的目標。例如大部份的車輛都會涉及文化性的設計，但它的目標不是為了指涉某種意義，而是為了運輸。根據這個定義，Hesmondhalgh提出了「核心文化產業」一詞，內容包括廣告及行銷、廣播與電視產業、電影產業、網際網路產業、音樂產業、印刷及電子出版業、影視與電腦遊戲產業。
另外有一些產業具備了文化產業的部份特徵，Hesmondhalgh認為是出於文化產業界線不明的特例，並將它們稱為「周邊」文化產業，如劇院、視覺藝術的產銷、運動、軟體、消費性電子／文化產業硬體（如音響、錄放影機等）、流行時尚，有的地方甚至會把旅遊、手工藝、建築等也納入。所以，與文化產業相近的名詞，尚包括休閒產業、資訊產業、娛樂產業、媒體產業，英國則使用「創意產業」，而我國則以「文化創意產業」併稱。
從Hesmondhalgh對核心文化產業與周邊文化產業的討論，我們大致可以看到文化產業與其他產業的主要區隔。那些會被劃進文化產業範圍的產業，其最主要的特徵，是對「精神」的高度訴求。相對地，非文化產業，例如製造業、運輸業、金融業，其訴求是「物質」性的。核心文化產業所販賣的完全是「精神」本身，也就是Hesmondhalgh所稱的「文本」，而周邊文化產業則可能是部份地販賣「精神」本身，或者高度仰賴「精神」，或者是為「精神」而服務。例如軟體，是高度仰賴創意的；運動、旅遊，可以讓人得到情緒上的放鬆，是為人的精神層面而服務；建築、手工藝、時尚，本來的功能是物質性的，但摻入了大量精神性的成份，從需求的角度來看，人們買一棟房子，或買一件衣服，除了考慮它們住與穿的功能以外，可能更在意它們好不好看。當人們對某些日用品的美感追求超越了實用性價值時，這些日用品就可能被納入文化產業的領域。
無論是核心文化產業或周邊文化產業的發展，都意味著，民眾普遍在物質生活水準提升後，進一步想在精神層面獲得滿足。從精神性的供需角度來看，廣義的文化產業至少具備兩種特徵，第一，以精神為訴求，第二，必須能營利，也就是能賺錢。
三、藝術產業化？
在周邊文化產業中，有一類是比較特殊，而且有必要加以釐清的，就是Hesmondhalgh所提的劇院及視覺藝術的銷售。其實，劇院與視覺藝術並不是什麼新興的行業，它就是「藝術」，早在工業革命以前就有藝術家賴藝術以維生了。工業革命後，藝術品進入了工業生產的體系，被產業化了，例如古典音樂被製成唱片，大量地複製而行銷全球，使它更通俗化、大眾化，就是最典型的例子，而這也是阿多諾所強烈批判的「文化工業」。但是，工業革命以前的藝術的傳統展演方式仍大量地保留到現在，而且很多仍仰賴補助。事實上，藝術仰賴補助，並非工業革命以後的事，而是自古以來的傳統。
(一)歐洲的藝術補助傳統
以歐洲為例，政府的藝術補助，可以回溯到古希臘時期。在雅典社會，公民不僅有義務資助藝術，也必須參與藝術。藝術是國家存在的中心點，也是生活的一部份，觀賞戲劇節目是雅典公民應盡的義務。政府支助戲劇節慶的演出，大約占歲入的百分之五。
今日歐洲政府補助藝術肇始於十五世紀的法國宮廷，至十六世紀後，德、奧、瑞典的宮廷亦從事藝術補助。法國的補助較偏重視覺藝術，1793年，羅浮宮美術館即開始對外開放；德奧政府的補助則偏重表演藝術，十八世紀後半，德意志帝國皇帝約瑟夫二世興建國家劇院，對德奧歌劇發展產生重要影響。
宮廷從事藝術補助主要的目的有二，第一，是為了利用藝術來彰顯其地位，並鞏固其統治，第二，是為了公民的美感教育以及激發愛國情操，德奧的”Kulturtheater”就是這個理念下的產物，約瑟夫二世即宣稱，興建國家劇院是為了「提高良好的品味與道德」。
自文藝復興以後，藝術逐漸世俗化，其主要補助的來源為教會與宮廷，政府對藝術的補助形成了傳統，這樣的傳統到了工業革命才開始受到質疑，然無論如何，藝術在歐洲始終扮演著凝聚社會的重要功能。
至工業革命、民主制度逐漸形成後，原屬於德奧宮廷及諸侯的表演藝術資產則轉移到中產階級，而政府仍承襲過去的習慣，大量補助藝術，德國之所以成為「詩人與哲學家的國度」，也是在此風氣孕育而成的。
無論如何，由於音樂是德奧豐富的本土文化資產，而政府補助交響樂團已形成悠久的傳統，故德奧政府至今仍固定補助交響樂團，樂團數量遠超過英美國家，團員身分如同公務員，即使沒有演出，也照樣領薪。
至於與音樂關係密切的戲劇，包括歌劇及芭蕾等，除了在德奧之外，法國與義大利也有深厚的傳統，因此，這些歐陸國家的重要表演藝術機構都是公家的，政府對劇團的資助也相當豐厚。
為什麼歐洲政府要補助藝術，而且至今並未中斷？我們大致可以歸納出兩點，第一，它關乎公民的美感與品味的養成，換句話說，藝術有教育的功能。就這點而言，歐洲政府的藝術補助確實發揮了重要的成效。第二，藝術補助有凝聚社會民族以及維繫國家尊嚴的功能。所以，歐洲各國的補助重點往往是它本身文化的強項。例如，德奧的強項在音樂，法國的強項在視覺藝術，而南歐則是古希臘羅馬留下來的文化遺產。
(二)英國的文創產業政策
這其中特別值得一提的是英國。英國政府並未如歐陸天主教國家一樣積極補助藝術。由於宗教改革的背景，新教徒將藝術視為娛樂，再者，受到工業革命的影響，資產階級對政府的干預亦不信任。這樣的情形到了政府財政困難時，就更被突顯出來。
1980年代英國文化政策產生了革命性的改變，出現了迥異於傳統文化政策的目標：以創造財富為目的。在這個目標與思維的主導下，文化活動變成了「產品」，觀眾變成了「消費者」，而政府的藝術補助變成了一種「投資」。藝術界變成了市場，而政府儼然成了大型的藝術企業家，志在經營藝術，創造產值。換句話說，它的文化政策思維已經從過去的「藝術補助」政策轉型為「文化創意產業」政策了。
1980年代，世界各國政府掀起了一股「新公共管理」(new public management)的風潮：打破傳統組織僵化的體制與法令的束縛，引進企業精神，擬定明確的目標，以改進公共行政管理的效能。此一風潮之形成，係因應廿世紀末，「後工業社會」經濟環境的鉅變。政府面對財源之短缺以及民眾之扺稅行動，不得不效法民間企業，以市場機制來運作。除了在法令、人事方面鬆綁之外，其行政管理之變革尚包括以成果為導向，視民眾如市場之顧主，提高政府之行政效率、競爭性與服務品質，以及權力的下放等等。當公共行政管理從傳統的官僚體制走向企業化時，藝術政策也就不免變得市場導向、以服務經濟為宗旨了。
在「新公共管理」的風潮下，英國政府宣稱要減少政府支出，並提高政府的效能。雖然政府仍維持藝術補助，但是減低補助的呼聲卻越來越高。然而，當「投資藝術可以創造財富」的口號喊出來之後，卻化藝術的危機為轉機。特別是當時勞工黨執政的一些地方政府，積極倡導公共的文化投資：他們認為，文化投資可以促進經濟復甦與都市的再生。
1982年，大英藝術理事會的高級財務執行員安東尼．費爾德(Anthony Field)表示，藝術理事會補助的劇團將以「最會生財」的團體為優先。1983年，英國媒體理論家尼可拉斯．葛恩漢(Nicholas Garnham)為當時的大倫敦議會(Greater London Council)撰文批評文化政策時指出，過去傳統的文化政策都將市場排除在外，但是市場卻反映了大部份民眾的文化需求。如果政府漠視這主流文化，也就無法了解我們這個時代的文化，更會錯失主流文化賦予決策者的挑戰與良機。葛恩漢的言論對於後來政府的文化產業投資—例如鼓勵以大眾興趣為導向的嘉年華會—有了深遠的影響。
由於「新公共管理」強調績效評量，其影響所及，就是任何政策的推行，都必須仰賴實際而精確的數字來評估其成效。於是，英國的藝術部門便忙於搜集資料，統計、運算與分析，以確保任何中央或地方的文化預算都做有效的運用，並且在經濟與社會方面都獲得正面的效益。所謂「數字會說話」，而且數字說的話也特別有力。為了證明政府部門投資文化產業的成效，前泰晤士報總編輯威廉．理斯．莫格(William Rees-Mogg)於1985年撰文指出，在1984到85年間，英國政府在藝術理事會投資了一億英磅的文化「稅金」，回收了兩億五千萬，創造了兩萬五千個就業機會。
但是，這樣的文化產業政策，並不是毫無爭議。所謂政府企業化經營，就是要政府效法企業的精神與方法來運作。問題是，倘使政府官員不懂得企業的精神與方法何在，其結果將如何，就很令人耽心了。1993年，英國著名的劇作家丹尼斯．波特(Dennis Potter)，就曾對英國廣播公司(BBC)的「新管理主義」大肆撻伐，指責該公司的主管明明不懂商業，卻要假裝自己很懂。另一個更重要的問題，就是到底文化產業政策是否真的對經濟有貢獻。已有不少學者質疑英政府在評估成效時，其取得數據與評估的方法有問題，連英國的文化、媒體與體育部也在2002年承認，他們並沒有足夠的資訊可以判斷到底藝術產業對經濟是否有正面的影響。
筆者並不清楚近幾年來，英國的文化政策是否不再以產業的概念完全取代補助。然而，在取法英國的文創政策之時，我們必須注意，雖然英國政府對藝術的補助並不像歐陸那麼積極，但他們民間企業的贊助力量卻不容小覷，這點和美國類似。所以，政府補助減少，對他們的藝術的衝擊，可能沒有我們想像的嚴重。
(三)藝術產業化
雖然很多以傳統方式展演的藝術必須仰賴補助，但有一些藝術展演活動卻可以跳脫這個框架，打入市場。例如世界三大男高音，音樂劇如「貓」、「歌劇魅影」、「悲慘世界」等，還有一些博物館吸引數以萬計參觀者的「爆炸性」特展等等。
這種現象可以自經濟的供給面與需求面兩個角度來解釋。自需求面而言，由於民眾生活水準提高，附庸風雅的人增加了。自供給面而言，藝術團體引進企業化經營，並透過行銷手法，吸引了更多民眾的參與。當這些藝術被重新包裝，創造了大量的財富之後，也躋身文化產業之林。
但這類文化產業的特性與阿多諾所批判的文化工業有很大的差距。以表演藝術為例，它無法像核心文化產業一樣，不斷地複製，並以很快的速度散播各地。它搭配了現代科技，包裝行銷手法更創新，演出訊息傳播得更快，但基本演出模式仍然是傳統的。總之，它必須創造足夠的誘惑條件，使觀眾願意主動花錢走進表演廳來觀賞，但場次卻無法像電影那樣密集頻繁。當然，如果這類表演藝術錄製成唱片或ＤＶＤ販售，那又另當別論了。
越來越多民眾積極欣賞藝術固然是好事，但並不表示，藝術全面產業化的條件已經成熟。日前苗栗縣政府邀請卡列拉斯、多明哥到苗栗演唱，雖然吸引很多人去聽，但我們無法確定，有多少人能鑑賞他們的演唱技巧，又有多少人只是基於好奇心。德奧是音樂大國，但我們很難想像，如果他們政府讓樂團自生自滅，會是什麼光景。假使政府完全以營利來要求藝術團體，恐怕也很難保證他們不會變得市儈化、庸俗化，失去藝術以提升人性為宗旨的神聖使命。
無庸置疑的是，在眾多藝術人口中，真正可以產業化的，仍然只占少數。連文化產業最強的輸出國美國，其政府都從未間斷過藝術補助，儘管爭議不斷。可見藝術仍需政府的保護，就像許多國家會設公共電視，以保證電視存在高品質的節目一樣。近年來我們還聽到有人講教育產業、宗教產業，筆者認為，把教育、宗教和產業結合在一起，其爭議性絕對不下於藝術和產業的結合。教育如果完全由市場機制主導，那就是補習班化，只有授業而沒有傳道；宗教講究神性，勸人為善，但我們從未聽過善性可以商品化，而買賣神，根本就是褻瀆。
藝術既有教育的功能，也有近乎宗教的神聖性。所以，政府若想以產業的觀念介入藝術，千萬不要忘了這點。
四、政府與文創產業
政府與文化藝術的關係，我們在談論藝術補助時，已大致了解政府介入藝術的目的與方法。但是，政府與文創產業的關係是什麼？為什麼要介入？介入的目的何在？這已不單是文化政策的問題，也是產業政策的問題。
所謂產業，是指生産特定的同類及具有密切替代關係的産品、服務的企業集合。政府制定產業政策的目標，是以改善整體產業發展環境為宗旨。產業發展得好，就可為國家帶來財富，改善人民的生活。所以，政府在提倡文創產業時，它所關心的並不是這個產業的內容有什麼教育意義，而是能不能創造財富，振興經濟。
有關政府是否該干預產業發展，專家學者也有不同的看法。自由學派主張政府管得越少越好，因自由市場機能運作，就可指導資源有效的利用。另有學者主張市場雖然須在完全競爭情況下，才能完滿運作，但市場不完全時，市場機能也有失靈(market failure)的現象，應以行政干預補助市場機能的不足，設法增加市場的完全性，以發揮市場機能。也有人認為，產業發展初期，需要政府保護幼稚產業(infant industry)，才能茁壯，以提升國際競爭力。
所以，對於那些已運作得不錯且相當成熟的核心文化產業，政府應尊重它本身市場的自由運作，不宜介入，否則可能弄巧成拙，除非它出現了嚴重的市場失靈。近年來，文建會在籌建流行音樂中心，以解決流行音樂產值下降的問題，但它對振興流行音樂有什麼具體幫助，似乎看不太出來。相反地，它會不會耗費政府的大筆硬體建設費，以及龐大的人事費，最後甚至變成乏人問津的蚊子館，是很令人耽心的。
核心文化產業中，目前問題最嚴重，而且最值得振興的，非電影莫屬。去年「海角七號」大賣，「冏男孩」也獲NHK青睞，被買下日本電影版權，一度讓我們士氣大振，但現在國片似乎又有點冷卻了。「海角七號」導演魏德聖最近才完成籌募資金的工作，準備開拍他的夢想「賽德克巴萊」；去年政府投資國發基金投資八千多萬給侯孝賢的「聶隱娘」，可以說邁出了正確的一步，但離所需的三億仍相當遠，所以侯導也花了很多時間在籌募資金。
要拍出叫好又叫座的商業電影，需要很大的成本，而有心於此的導演，都要額外花很多時間解決資金的問題。韓國2001年電影振興公社通過「電影專門投資組合」，融資3000億韓元，保障了電影事業的發展。反觀我們政府出資，卻連一億台幣都不到，實在少得可憐。政府應考慮多投資在電影產業，尤其應設法吸納更多大企業挹注資金。如果有兩三部國片接續不斷地創造高票房，也許可以吸引更多的業者投入。我們不必野心大到想跟好萊塢鉅片競爭，但以大陸或亞洲市場為目標，前景卻是很可觀，也很值得努力的。
根據主計處統計，去年我國文化、運動及休閒服務業的生產毛額約為1937億元，大約只占所有產業總生產毛額的1.61%（見表一）。我國自民國九十一年起提倡文創產業，至去年為止，其生產毛額並未顯著提升，可見文創政策沒有成效，需要重新檢討。
表一 91-97年度文化產業生產毛額（來源：主計處網頁） 單位：百萬元 |
年度 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
文化、運動及
休閒服務業 |
152,956 |
157,141 |
164,341 |
171,138 |
179,430 |
187,959 |
193,712 |
各業總生產毛額 |
9,984,214 |
10,202,184 |
10,726,315 |
11,103,452 |
11,566,943 |
12,275,001 |
12,016,074 |
百分比 |
1.53% |
1.54% |
1.53% |
1.54% |
1.55% |
1.53% |
1.61% |
日前行政院推出《文化創意發展法草案》，在受到輿論批評後，又重新修正，於4月24日再提出。也許我們不必把希望完全寄託在法案上，但這個法案卻反應出政府的文創政策，所以它的重要性仍不容忽視。筆者認為，這部法案最大的問題有二，第一，將藝術補助與產業投資的觀念混淆了，第二，對象龐雜，將導致資源分散，難見成效。以下針對這兩點，提出個人的建議。
(一) 應將藝術補助與產業投資的觀念分開
藝術補助與文創產業投資的最大差別，是前者並未要求資金的回收，而後者卻要斤斤計較賺了多少錢，因為前者的重點在藝術本身的教育與美感功能，以提升民眾文化素養為目標，後者的目的則是利用文化藝術來營利。有些人在談藝術產業時，舉雲門為例，這是有待商榷的。雲門固然是台灣具代表性的表演團體，但它如果沒有政府的補助，是很難生存的。事實上，國內真正可以賺錢的藝術團體並不多，硬要從產業的角度去談論它們，結果往往張冠李戴，造成觀念的混亂。
政府在推行文創產業措施時，常犯了混淆補助與投資概念的毛病，而使我們搞不清楚目的何在。例如文創法中的藝文欣賞補助，對於文化產業振興的幫助是有限的，但在提升民眾文化素養上卻有其意義，所以，與其放在文創法當中，不如改在文化藝術獎助條例上更合理。
另外，規劃多年的五大創意文化園區，到底要振興的是什麼文化產業，也看不到重點，而預定進駐的團體，很多都是還無法營利的。文化園區的規劃，與其說是產業區，不如說是藝術村，而有些所謂的「傳習教室」、「美學講堂」，實與地方文化中心的業務沒有差別。
韓國也有文化產業園區，其目的是要利用群聚的力量，以最小的成本獲取最高的效益。園區的群聚效應包括，聚集生產要素、集約利用土地、共享經濟資源、分攤配套成本及綜合治理環境等。然而，文化產業項目繁多，各類別的性質差異很大，並不是每項都適合群聚生產。韓國的文化園區所振興的文創業，都是市場潛力雄厚的產業，且各園區特色不同，如大田的尖端影像、多媒體業，清州的學習用遊戲業，春川的動畫業，富川的出版漫畫業，慶州的VR基礎產業，光州的設計、工藝、卡通形象業，全州的數碼影像、音像業。這些已動工或已完工的園區裡，並沒有藝術村的東西，更沒有什麼美學講堂。
(二)應重點式培養
韓國在推行文化產業時，並未將所有文創業納入推動的範圍，而是重點式培育。因為資源和資金有限，集中力量支持重點產業才會有成效。但我們政府在推動各項產業時，往往對象龐雜雜而導致力量分散。所以，政府有必要重新仔細評估，選出幾項最具發展潛力的文創業，集中火力培養，才能使它們真正對經濟有貢獻。
五、結論
以上對文創產業做了觀念的釐清，並對文創政策提出一些建議。筆者不建議師法英國，因為他們國情與我們相差甚遠，何況他們以投資取代補助的政策，連他們自己都懷疑不妥。所以，當政府如火如荼地推動文創業時，千萬不要吞没了既有的藝術補助政策，否則對我們的藝術環境將造成嚴重的傷害。
筆者比較建議師法韓國，因為國情類似，而且兩國的產業重疊性高。這幾年，韓國文化產業的成效大家有目共睹，而他們異業結合的成功，也讓我們欽羨。我們只要好好學習他們的方法，就一定不會輸給他們，何況大陸這塊市場，我們比他們有更多的優勢。
最後，如果政府真有心好好推動文創業，那就應該成立一個文創業的專責單位，整合相關的部門與資源。我們已經浪費了七、八年，不要再走錯路了。
中央執政的行政院長蘇貞昌決定當一個漠視花博的主角，他帶著政黨偏見，把台北市當敵人，拒絕給予台灣史上最大國際博覽會應有的預算補助。